편집자 주: ｢이슈와 논점｣은 국회의원의 입법활동을 지원하기 위해 발간되는 최신 국내외 동향 및 현안에 대한 정보 소식지로 국회입법조사처가 발간하는 간행물로서 이 글은 이슈와 논점 제 1341호의 내용으로서 현 시점에서 국민의 알권리 내지 이해를 돕기 위하여 全文을 게재한다.
정부조직법 개정의 주요 내용과 향후 과제
박 영 원 정치행정조사실 안전행정팀 입법조사연구관, 행정학박사 paskku@nars.go.kr
1. 들어가는 말
2017년 7월 20일 문재인 정부의 출범 이후 첫 정부조직법 개정안이 국회 본회의를 통과 하였다.
이번 정부조직법의 개정은 부처 신설 및 폐지 등을 최소화하였으며, 여야가 추경과 별도로 정부조직법 개정안을 우선 처리하기로 합의하여 출석의원 221명 가운데, 찬성 182명, 반대 5명,기권 34명으로 가결되었다. 이미 지난 6월 9일 더불어민주당 120명 의원 명의로 정부조직법 개정안이 발의된 지 42일만에처리가 되었다1).
이번 정부조직법 개정으로 중소기업벤처부, 소방방재청, 해양경찰청 등이 신설되었으며, 국민안전처는 행정자치부와 통합되어 행정안전부로 출범하였다. 비록 정부조직법의 개정으로 문재인 정부의 기본 체계는 갖추게 되었으나, 정부조직법 개정안의 부대의견2)과 ‘물관리기능’의 환경부 이관문제 등으로 인해 향후 정부조직개편에 대한 재논의가 필요한 실정이다.
이 글에서는 이번에 개정된 정부조직법과 역대 정부조직개편의 주요 내용을 정리하고, 향후 정부조직개편의 과제를 점검해 보고자 한다.
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1) 기존 역대 정부에서는 정부조직법 처리에 참여정부 41일, 이명박 정부 32일, 박근혜 정부51일의 시간이소요되었다.
2) 우정청 승격, 해양경찰청 기능 및 소속, 보건복지부 2차관제 도입문제 등
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2. 정부조직법 개정의 주요 내용
이번 정부조직법 개정의 주요 내용을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 대통령 경호수행 체계를 합리화하기 위해 장관급이었던 대통령경호실을 차관급인 대통령경호처로 개편하였다.
둘째, 국가유공자 예우와 지원 등 보훈기능을 강화하기 위해 국가보훈처를 장관급 기구
로 격상하였다.
셋째, 지속적으로 부처명에 대하여 논란이 있었던 미래창조과학부의 명칭을 과학기술정보통신부로 변경하는 한편, 과학기술의 융합과 혁신을 가속화하고 연구개발의 전문성과 독립성을 보장하기 위해 과학기술정보통신부에 과학기술혁신본부(차관급)를 설치하였다.
넷째, 국가 재난에 대한 대응 역량을 강화하고, 안전에 대한 국가와 지방자치단체 간 유기적 연계가 가능하도록 국민안전처와 행정자치부를 통합하여 행정안전부를 신설하고, 신설되는 행정안전부에 재난 및 안전 관리를 전담할 재난안전관리본부(차관급)를 설치하였다.
다섯째, 소방 정책과 구조구급 등 소방에 대한 현장 대응 역량을 강화하기 위해 행정안전부
장관 소속으로 소방청을 신설하였다.
여섯째, 보호무역주의 확산에 대응하기 위한 통상교섭 역량을 강화하기 위해 산업통상자원부에 통상교섭본부(차관급)를 설치하였다.
일곱째, 해양경찰의 역할을 재정립하여 해양안전을 확보하고, 해양주권 수호 역량을 강화하기 위하여 해양수산부장관 소속으로 해양경찰청을 신설하였다.
여덞째, 중소기업 중심의 경제구조와 창업 생태계 조성을 위하여 중소기업청을 중소벤처기업부로 격상하여 창업・벤처기업의 지원 및 대・중소기업 간 협력 등에 관한 사무를 관장하도록 하였다.
이밖에 부대의견으로 신설되는 중소기업벤처부에 소상공인 담당 실을 설치할 것과 우정사업본부의 우정청 승격 문제, 해양경찰청의 기능 및 소속 문제, 보건복지부 2차관제 도입 문제 등은 조직진단을 통하여 2차 정부조직 개편에서 적극적으로 협의처리할 것을 명시하였다.
이번 정부조직법 개정으로 정부조직은 기존의 17부 5처 16청에서 18부 5처 17청으로 바뀌었다.
3. 역대 정부조직개편의 주요 내용
참여정부 이후 정부조직개편의 주요 내용을 정리하면 다음과 같다.
1) 참여정부(18부 4처 18청)
참여정부는 부처의 자율성과 책임성을 제고하기 위해 대규모 조직개편은 최소화하고 주로 기능조정을 활용하였다.
보건복지부의 보육서비스 기능을 여성가족부로, 기획예산처의 행정개혁기능을 행정자치부로 이양하였으며, 소방방재청과 방위사업청을 신설하는 한편, 철도청을 공사화하였고, 다양한 방법으로 위원회 조직을 활용하였다.
또한, 행정중심복합도시 건설사업의 총괄, 조정을 위하여 한시조직으로 행정중심복합도시건설청을 신설하여 18부 4처 18청으로 개편하였다.
2) 이명박 정부(15부 2처 18청)
“작고 유능한 실용정부”의 설계를 목표로 추진된 이명박정부의 조직개편은 2008년 2월29일 「정부조직법」개정안이 공포됨에 따라 15부 2처 18청으로 확정되었다.
헌법상 명시적인 근거가 없고, 조율영역 및 수단 등 실효성이 미약한 부총리제를 폐지하고,법제처장 및 국가보훈처장 직급을 차관급으로 조정하여 기존 장관급 조직의 위상을 격하하였다.
기획예산처와 재정경제부를 기획재정부로 통합하였으며, 금융정책 및 외국환거래 건전성 감독, 금융정보 분석 기능 등은 금융위원회를 신설하여 기능을 조정하였다.
산업자원부와 정보통신부의 정보기술 산업정책, 과학기술부의 산업기술 연구개발정책을 통합하여 지식경제부를 신설하였고, 정보통신부의 통신서비스정책・규제기능과 방송위원회의 방송정책・규제기능을 통합하여 대통령소속으로 방송통신위원회를 신설하였다.
이밖에 각 부처의 기능을 통폐합하여 농림수산식품부, 국토해양부, 교육과학기술부, 보건복지가족부, 행정안전부, 국민권익위원회로 개편하였으며, 일본의 특명담당대신, 독일의 연방특임장관 등을 모델로 국무총리 산하에 특임장관3)을 신설하였다.
2010년 9월, 2차 조직개편을 통해 청와대의 정책실장 및 일부 수석비서관을 신설하고, 보건복지가족부의 청소년 및 가족기능을 분리하여 보건복지부와 여성가족부로 개편하고, 국가과학기술위원회를 장관급으로 격상시켜 행정위원회로 전환하였다.
3) 박근혜 정부(17부 5처 16청)
박근혜 정부의 조직개편은 크게 2차례가 있었으며, 정권출범과 함께 발표된 정부조직개편안의 주요 내용은 다음과 같다. 먼저, 박근혜 정부의 미래성장동력과 ICT 관련 업무를 전담할 미래창조과학부를 설치하였다. 기존의 교육과학부는 교육부로 전환하였다.
두 번째로 이명박 정부에서 폐지되었던 해양수산부를 신설하여 기존 국토해양부의 해양업무와 농림수산식품부의 수산업무를 이관하기로 결정하였다. 기존의 국토해양부는 국토교통부로, 농림수산식품부는 농림축산부로 전환하였다.
세 번째로 외교통상부의 통상기능을 지식경제부로 이관하여 산업통상자원부로 전환하였으며, 행정안전부는 안전행정부로 명칭을 전환하였다.
마지막으로 경제부총리를 신설하여 기획재정부 장관이 겸임하도록 하였으며, 보건복지부 산하의 식품의약품안전청은 국무총리실 산하의 식품의약품안전처로 조직 위상을 승격시켰으며, 대통령 산하에 국가안보실을 신설하고, 국무총리 산하의 특임장관은 폐지하기로 발표하였다.
2014년 4월 16일 발생한 세월호 사건으로 인해 박근혜 정부는 제2차 정부조직개편을 단행하였다. 세월호 사건의 1차적 책임이 있는 해양경찰청을 폐지하여 국무총리 산하 장관급 기관인 국민안전처를 신설하였으며, 함께 안전행정부 소속기관인 소방방재청도 폐지하여 통합시켰다.
안전기능을 국민안전처로 이관함에 따라 기존의 안전행정부는 행정자치부로 기능을 축소하고, 행정자치부의 인사기능을 분리하여 국무총리 산하에 차관급 기관인 인사혁신처를 신설하였다.
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3) 특임장관은 「정부조직법」제17조에 따라 대통령이 특별히 지정하는 사무 또는 대통령의 명을 받은 국무총리가 특히 지정하는 사무를 수행한다.
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4. 향후 과제
문재인 정부의 향후 정부조직개편에서 검토해야 할 과제는 크게 3가지로 집약된다. 먼저, 국민안전과 직결된 정부기능을 어떻게 재 조합할 것인지에 대한 논의가 필요하다.
이번 정부조직개편으로 인해 국민안전처가 폐지되어 재난안전총괄기능의 역할이 약화될 것이
라는 우려가 있다. 향후 ‘재난안전기능’은 중앙과 지방이 협업하여 효율성을 극대화할 수 있는 조직으로 전환하는 것이 바람직하다.
이번 정부조직법 개정에서도 명시하였듯이 우정사업본부의 우정청 승격, 해양경찰청의 기능 및 소속문제, 보건복지부 2차관 도입 문제 등에 대한 처리방향과 그 필요성에 대한 논거를 확보하는 것이 중요하다.
해양경찰청의 문제는 재난안전총괄기능의 재조합차원에서 논의가 필요하다. 또한, 우정사업본부와 보건복지부등의 문제는 최근 신공공관리(NPM)의 기조가 쇠락하고, 공적 가치(Public Value), 신공공서비스(New Public Service), 탄력적관료주의(Resilient Bureaucracy) 등으로 대변되는 후기신공공관리(Post-NPM)4)의 패러다임속에서 검토해 볼 필요가 있다.
마지막으로 향후 정부조직으로 설치하고자 하는 ‘국가청렴위원회’, ‘고위공직자비리수사처’ 등의 신설은 기존 정부조직과의 연계와 핵심기능의 중첩 등을 고려하여 기본 방향과 목적을 설계하는 것이 필요하다.
먼저, 기존 부패, 비리, 사정 등의 기능을 수행하는 정부조직의 문제를 진단하는 것이 중요하다.
특히, 부패나 비리의 문제가 인사, 예산, 조직간 기능조정 등 조직운영상의 문제인지에 대한 면밀한 분석을 통하여 조직설계의 방향을 정할 필요가 있다.
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4) 후기신공공관리는 시장지향주의, 능률성 강조, 탈관료제 등에서 벗어나 정부의 정치 및 행정적 역량 강화와 민주성, 형평성 등을 강조하는데 중점을 둔다.
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5. 나가는 말
이번 정부조직법 개정은 중소벤처기업부의 신설, 국민안전처의 폐지와 소방방재청, 해양경찰청의 부활, 국가보훈처의 장관급 기구로의 격상, 과학기술혁신, 통상교섭, 재난안전관리 등 차관급 정무직 본부장의 신설 등으로 요약된다.
문재인 정부의 2차 정부조직개편에서는 1차정부조직개편에서 충분히 논의하지 못했던 재난안전총괄기능, 물관리기능, 부패 및 비리방지 기능 등 정부의 기능과 역할에 대한 논의와 우정사업본부, 보건복지부 등 조직의 위상에 대한 논의가 복합적으로 전개될 가능성이 높다.
중장기적으로 향후 정부조직개편의 논의에 있어서는 다음의 사항을 추가적으로 고려할 필요가 있다.
먼저, 정부조직과 공무원 인사제도를 함께 개편하는 작업을 검토할 필요가 있다. 정부조직을 운영하는 주체는 공무원이며, 공무원을 어떻게 채용하고, 배치하며, 어떤 기준에 의해 평가를 하여 승진시키는 등 일련의 인사제도는 실제 정부조직개편의 성패와 직결된다는 점을 고려할 필요가 있다.
끝으로 정부조직법 처리지연으로 인한 국정공백과 공직사회의 혼란을 되새길 필요가 있다. 잦은 정부조직개편을 방지할 수 있는 방안과 정부조직법의 처리기한을 설정하는 방안 등 제도적 장치의 마련이 절실하다.
