편집자 주: ｢이슈와 논점｣은 국회의원의 입법활동을 지원하기 위해 발간되는 최신 국내외 동향 및 현안에 대한 정보 소식지로 국회입법조사처가 발간하는 간행물로서 이 글은 이슈와 논점 제 1395호의 내용으로서 현 시점에서 국민의 알권리 내지 이해를 돕기 위하여 全文을 게재한다.
조세범칙조사의 현황과 개선방안
문 은 희 경제산업조사실 재정경제팀 문은희 입법조사관 supeea2000@assembly.go.kr
1. 들어가며
최근 270억원대의 세금을 환급받은 소송사기 및 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(조세포탈) 혐의로 기소된 롯데그룹 사장에 대해 법원이 “범죄의 증명이 없다”는 이유로 무죄를 선고하면서, 조세범죄의 혐의입증을 위한 수사력 강화방안 마련의 필요성이 커지고 있다1).
롯데그룹 사건처럼 조세포탈 혐의액수가 거대하고, 큰 사회적 이슈가 되어 수사기관의 집중수사를 받는 경우조차도 입증부족으로 무죄가 선고되는 결과에서 알 수 있듯이, 조세범죄는 다른 형사범에 비해서도 그 혐의를 입증하기가 매우 어려운 범죄이다.
실제로 우리나라 조세범에 대한 기소율을 보면 ‘16년 기준 22.4%로 전체 형사범에 대한 기소율 34.6%에 비해 기소율 자체가 낮은 편이다2).
그간 조세범죄의 기소율이 낮은 원인으로 조세범의 경우 조세회피기술의 전문화·지능화에 따라 범죄혐의 입증 등이 어렵다는 수사실무상의 문제가 많이 지적되어 왔다. 조세범죄에 대해 통고처분전치주의 및 전속고발주의를 취하고 있는 현행법상 조세범죄는 주로 과세관청의 범칙조사 착수로 시작되는 것이 대부분이므로 과세관청은 사실상 조세 범죄의 초동수사기관으로서의 역할을 하게 된다.
따라서 조세범죄의 기소율을 높이고 처벌을 강화하기 위해서는 범칙조사 단계에서 조세범죄에 대한 수사력을 강화하는 방안을 모색할 필요가 있다. 이하에서는 현행법상 조세범칙조사절차에 대해 개관하고, 해외 주요국의 조세범죄 수사제도를 비교 고찰한 후, 우리나라의 조세범죄에 대한 수사력 강화를 위한 개선방안을 모색해 보고자 한다.
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1) 이번 롯데그룹 사건의 경우 검찰은 허위로 작성한 장부를 근거로 약 270억원대의 법인세와 가산세 등을 부정환급받은 혐의로 기소했지만, 법원은 “검찰이 제출한 감정평가서 등 증거만으로는 분식회계에 대한 증명이 충분하지 않고, 증인들의 진술에 신빙성이 있다고 보기 어렵다”며 조세포탈혐의에 대해 무죄를 선고했다. (서울중앙지법 형사합의25부, 2017.11.29.선고)
2) 문은희, 「우리나라 조세범죄의 형사처벌 현황 및 시사점」, 『지표로 보는 이슈』, 국회입법조사처, 2017.10
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2. 조세범칙조사 개관
(1) 조세범칙조사 절차
현행법상 조세범칙조사는 전속고발제도의 특성상 세무공무원에 의해 개시되는 것이 일반적이다.
과세관청은 수집한 정보를 바탕으로 처음부터 조세범칙조사에 착수하기도 하고, 일반세무조사 도중 범죄혐의를 포착하면 범칙조사로 전환하기도 한다. 「조세범처벌절차법」 제7조1항 및 동법 시행령 제6조에서는 조세포탈 예상세액이 연간 5억원 이상인 경우 등을 필요적으로 조세범칙조사를 실시하여야 할 사유로 규정하고 있다.
<그림 1> 조세범칙조사 절차
(2) 조세범칙처분
세무공무원이 조세범칙조사를 완료하면 지방국세청장과 세무서장은 범칙조사결과를 바탕으로 통고처분, 수사기관에 고발, 무혐의 처분을 할 수 있다. 통고처분은 벌금상당액, 몰수 또는 몰취에 해당하는 물품, 추징금에 해당하는 금액의 납부를 명하는 행정처분으로 범칙자가 통고처분을 이행한 경우에는 형사처벌을 받지 않는다. 형사고발은 조세범칙자가 통고처분을 이행하지 아니하거나 조세범칙사건이 매우 중하여 통고처분의 대상이 되기에 부적절한 경우에 행해진다.
현행법은 조세범처벌법위반죄에 대하여 과세관청의 고발이 없으면 검사는 공소를 제기할 수 없도록 규정하여 전속고발제도를 채택하고 있다(「조세범처벌법」 제21조).
3. 외국의 조세범칙조사
(1) 미국3)
미 연방국세청 내 범죄수사국에서 국세청에 수사권이 부여된 조세범죄 및 관련 범죄에 대한 수사를 전담한다. 세무조사과정에서 범죄혐의나 단서가 포착된 경우 세무조사과 직원은 세무조사를 중단하고, 포착된 범죄혐의나 단서를 범죄수사과에 인계하여 이후부터는 범죄수사국 특별수사관이 범죄수사를 수행하게 함으로써 ‘세무조사’와 ‘범죄수사’를 담당하는 조직을 완전히 분리하고 있다.
또한 국세청 내 범죄수사국 특별수사관과 법무심사국 담당변호사가 공동으로 사건을 조사·분
석한 후4) 기소의견으로 법무부 조세국이나 미 연방검찰청에 수사사건을 송부한다.
범죄수사국 특별수사관은 임의수사방법 이외에도 피의자·참고인 소환명령권, 피의자·참고인을 상대로 한 자료제출명령권, 선서 후 증언요구권, 수색영장 및 체포영장 집행권 등 강제수사권과 함께 특별수사관을 상대로 한 허위 진술을 허위진술죄로 처벌할 수 있는 등 관할 범죄수사에 있어서 막강한 수사권을 보유하고 있다.
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3) 윤대진, 「미연방국세청의 조세사범 수사제도 연구」, 법무연수원, 2012, pp.323-325
4) 이는 범칙조사와 기소요청의 법률적 요소가 정확하게 표현될 수 있도록 하기 위한 것임
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(2) 독일5)
독일 재무관청은 조세형사사건에 관하여 단독으로 형사절차상의 수사를 행할 수 있고, 그 경우 「형사소송법」상 검찰의 권한과 동일한 권한을 행사할 수 있다. 재무관청은 수사를 종결하고 필요하다면 재판소에 약식명령을 신청할 권한도 가지고 있다.
그러나 검찰이 수사를 하는 경우에는 재무관청은 「형사소송법」상의 검찰 및 경찰의 보조관리와 같은 권한만을 가진다.
수사종료 후 범죄혐의가 충분하고 동시에 약식명령에 의한 처벌로는 불충분하다고 생각되는 경우에는 재무관청은 사건을 검찰에 송부하고 검찰에 의한 기소절차를 진행하게된다.
또한 조세사범에 대하여 세무관서 및 세관에서 범죄수사를 개시한 경우 수사착수와 동시에 검찰에 보고하도록 하고 있고, 검찰은 초동수사 단계에서부터 이를 적극적으로 지휘한다.
(3) 일본6)
일본 국세국 내에 세무조사와 범칙조사를 담당하는 부서가 구별되어 있다.
조사부 소속 세무공무원이 세무조사 도중 범칙혐의를 발견하면 일체의 자료를 범칙조사를 담당하는 국세사찰관에게 인계한다. 또한 「국세범칙취체법」에 의하면 세무공무원은 조세범칙사건에 관하여 특별사법경찰에 준하는 권한을 갖고 임의 및 강제조사를 할 수 있으며, 관련자료나 물건의 압수·수색·영치 등의 강제적 권한으로 범죄수사에 준하는 방법으로 조사를 하고, 그 결과를 기초로 검찰관에게 고발하여공소제기를 구하게 된다.
또한 직접세 범칙행위자에 대해서는 전속 고발제 등을 폐지하고, 검찰관과 국세사찰관 등에 의해 구성되는 ‘고발요부감안협의회(告發要否勘案協議會)’에서 검찰관으로부터 법률상·입증상의 의견진술을 듣고 협의하여 고발여부를 결정하도록 하고 있다.
(4) 시사점
각국의 조세범의 유형 및 과세관청의 권한 등에 차이가 있어 일률적으로 비교하는 것은 무리가 있을 것이다.
다만, 미국·독일·일본의 경우 조세범칙조사 내지 수사를 하는 조직과 세무조사 담당조직이 기능적으로 분리되어 있고, 수사권도 강화되어 있으며, 수사 초기 단계부터 과세관청과 검찰 간에 유기적인 협조체제가 형성되어 있는 점은 참고할 필요가 있을 것이다.
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5) 예상균, 「조세범칙조사의 사법적 통제방안 강화에 대한 연구」, 학위논문(석사), 서울시립대 법학전문대학원, 2014.2, pp.31-32
6) 권광현, 「일본의 조세범죄 수사실무-실제 사례를 중심으로」, 『형사법의 신동향』 통권 제26호, 대검찰청, 2010, pp.310-314
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4. 조세범칙조사의 개선방안
(1) 조직 및 기능의 분리
우리나라의 경우 조세범 수사에 있어 처음부터 범칙조사에 착수하는 경우보다는 일반 세무조사 도중 범죄혐의가 포착되면 범칙조사로 전환되어 진행되는 경우가 많다. 이 경우에도 범칙조사를 전담하는 세무공무원에게 사건이 인계되는 것이 아니라 세무조사를 진행하던 세무공무원이 그대로 범칙조사도 병행하게 된다.
즉, 조사국 소속 세무공무원이 세무조사와 범칙조사를 모두 담당하는 형태로, 세무조사와 범칙조사가 조직과 기능면에서 혼재되어 운용되고 있다.
그러나 세무조사는 납세자의 납세의무의 성립·확정·부과 또는 납부된 조세의 적정성을 검증하는 절차로 세금추징을 위한 행정절차이고, 범칙조사는 조세범죄의 혐의를 받는 행위를 확정하기 위한 수사절차의 기능을 하는 것이다.
결국 조세범칙조사가 형사처벌 여부를 판별하기 위한 초동수사의 역할을 한다는 점을 감안하면, 국세청 내에 범칙조사를 전담하는 조직을 두어 소속 세무공무원이 범칙조사 업무를 전담할 수 있도록 하는 조직시스템을 마련하는 것이 필요하다.
(2) 사법경찰관리 지위 인정
세무공무원에게도 사법경찰관 신분제도를 도입하는 방안을 검토할 필요가 있다. 현행 세무공무원 신분으로는 조세범법자를 발견·추적하는 과정에서 경찰의 공조 없이는 범인들을 검거하기 어려워 조세범 처벌에 걸림돌이되고 있다.
즉, 현행법상 세무공무원은 조세범칙조사를 위해 심문, 압수･수색 등 대물적 강제처분은 할수 있지만(「조세범처벌절차법」 제8조), 인신구속 등 대인적 강제처분은 인정되지 않고 있다. 「조세범처벌절차법」 제2조4호에 의하면 지방검찰청 검사장이 지명하는 세무공무원이 조세범칙조사를 행할 수 있는데,
이와 같이 검사장에 의해 지명된 세무공무원은 「사법경찰관리의 직무를 수행할 자와 그 직무범위에 관한 법률」상의 특별사법경찰관리가 아니기 때문에 ‘수사’를 할 수 없다.
세무공무원이 특별사법경찰관리로 지정될 경우 그 수사력이 강화될 수 있는 동시에 「형사소송법」상의 각종 절차를 준수하여 범칙조사를 진행하게 됨으로써 그 절차에 의해 취득한 진술, 증거물 등이 공판단계에서 증거능력을 확보할 수 있으며, 세무공무원이 임의수사의 형식을 빌어 사실상 강제수사에 준하는 방식으로 범칙조사를 행하는 위험성을 방지함으로써 혐의자의 인권보호에도 기여하는 측면이 있을 것이다.
(3) 검찰과의 공조수사 확대
탈세사건은 매우 복잡하고 탈세범의(脫稅犯意)를 입증하기가 어려우므로, 수사 초기단계에서 조세포탈여부에 대한 혐의자 및 관련자의 진술 확보, 물적증거의 확보 등 유죄 입증에 필요한 핵심증거를 조기에 확보하는 것이 무엇보다 중요하다.
이를 위해 일본의 ‘고발요부감안협의회’를 참고하여 조세포탈범 등 중요범죄에 대해서는 범칙조사 단계부터 검찰의 지휘를 받아 수사가 진행될 수 있도록 국세청과 검찰청간의 상시적인 수사협력기구를 국세청 내에 설치하는 방안을 모색해 볼 필요가 있다.
